近日，国家卫生健康委、中央编办、国家发展改革委等13部门联合印发《关于优化基层医疗卫生机构布局建设的指导意见》，以人民健康为中心，按照“一般病在市县解决，日常疾病在基层解决”要求，指导各地合理布局、建设及使用基层医疗卫生机构。《指导意见》印发后，记者采访了参与政策制定或深耕相关领域研究的行业专家，请他们深入解读文件中的核心要点与背后的深层考量。
与时俱进，明确4类机构布局方向
“当前，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，在卫生健康领域，基层表现更为突出。”中国农村卫生协会会长张朝阳指出，《指导意见》的印发是积极顺应新时代基层卫生健康服务高质量发展新要求、农村社会经济发展及人口结构深刻变迁等新形势，契合基层医疗卫生体系长远发展趋势的应时之举。
目前，我国已基本建成覆盖城乡的基层医疗卫生服务网络。但在人口结构方面，大量农村年轻人及部分父母进城，乡村人口减少且老龄化加深，原有基层医疗卫生机构布局需要作出相应调整。同时，城市人口持续聚集，现有的城市社区医疗卫生服务供给，难以满足更高的人口密度与居民需求。此外，顺应现实与发展需求，湖南、四川等省份积极开展撤乡并镇、撤村并村等工作。这些行政区划调整，对基层医疗卫生机构布局产生连锁影响，有必要对其进行相应规划与优化。
“解决上述问题，不能盲目照搬城市经验或国际做法。”张朝阳说，《指导意见》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足中国特色，聚焦重点难点问题，积极探索中国特色道路。《指导意见》既在思想层面达成统一认识，又在操作层面给出具体指导。特别是在新形势下，对如何平衡好公平与效率的关系，给出了明确的思路，明确了“对人口较少的搬迁撤并类村庄和边远地区、山区、海岛等特殊地区合理设置医疗服务点”等要求。
中国社区卫生协会副会长聂春雷介绍，乡镇卫生院、村卫生室，以及社区卫生服务中心、社区卫生服务站是共同构成我国基层医疗卫生服务网络的4类主要医疗卫生机构。目前，我国基层医疗卫生机构数量总体呈现农村减少、城市增加的情况。
顺应新形势新任务，《指导意见》明确了上述4类机构的布局建设原则与任务要求：原则上在每个乡镇办好一所卫生院。对撤并的乡镇，结合实际，可将原有乡镇卫生院转为建制乡镇卫生院的分院或进行合并。原则上一个行政村设置一所村卫生室。一个行政村有多个村卫生室的应合并设置。人口较少或面积较小、交通便利的行政村可与相邻行政村联合设置村卫生室。原则上在每个街道办好一所社区卫生服务中心，未设置的街道应按标准新建，也可通过辖区内其他医疗卫生机构转型实现。便利设置社区卫生服务站。
在国家卫生健康委卫生发展研究中心秦江梅研究员看来，这些要求总体上与原有基层医疗卫生机构设置建设有关政策保持稳定连续。同时，从注重机构全覆盖转向更加注重服务全覆盖，更加突出分类建设，扩大服务人口多的基层医疗卫生机构建设规模。比如，在城乡分类指导框架下，根据服务人口分类建设中心乡镇卫生院和一般乡镇卫生院。人口规模大于10万人的街道，可根据实际需要扩大社区卫生服务中心规模等。
《指导意见》明确了近期和远期工作目标。就近期而言，到2027年，要实现乡镇、街道建制基层医疗卫生机构全覆盖，行政村和社区基本医疗卫生服务全覆盖，力争居民15分钟可达最近的医疗服务点，基层医疗卫生机构基础设施条件明显改善。
用好现有资源，坚持因地制宜
为确保《指导意见》平稳有序落实，顺利达成既定目标，有几个关键问题需要关注。
聂春雷指出，我国地域广阔，地区间差异显著，各地实际情况各不相同。部分地区行政区划调整和人口聚集变化速度较快，然而在一些西部地区，乡镇和村庄的变动相对较小，人口状况也有区别。因此，在工作推进过程中，需充分考量不同地区的特性，因地制宜动态调整，避免“一刀切”，防止出现服务“空白点”。
比如，在撤乡并镇过程中，在落实每个乡镇办好一所卫生院的基础上，对于原有的另一所卫生院，要以当地人口分布与医疗卫生需求为依据，审慎权衡合并、改造为分院或设为延伸服务点等方案，保证附近居民就医不受影响。再如，尽管《指导意见》提出，原则上一个行政村设置一所村卫生室，但也允许人口较少或面积较小、交通便利的行政村联合设置村卫生室，或建设固定巡回医疗点等。
“从具体要求与细节表述可以看出，《指导意见》着重强调对现有资源进行统筹调配、高效利用，对可能出现的资源闲置浪费的情况也有充分考虑，作出了合理安排。”秦江梅说。比如，《指导意见》明确，未设置社区卫生服务中心的街道，优先将辖区内的政府办一级医院转型为社区卫生服务中心。没有政府办一级医院的，应按标准新建，或者将辖区内其他医疗卫生机构转型为社区卫生服务中心。一个行政村有多个村卫生室的应合并设置，但其他卫生室可保留为医疗服务点，也可以自愿按规定转为诊所。这些安排既有助于保持服务的稳定性与持续性，也能切实保障相关医务人员的权益。
在行政区划调整过程中，部分乡镇可能会改设为街道。根据文件要求，在此情形下，原有乡镇卫生院需转为社区卫生服务中心。“乡镇卫生院与社区卫生服务中心在机构配置标准、内部设置与管理等方面存在差异，这可能在工作推动中带来困惑。”对此，秦江梅提示，《指导意见》已明确这类转型的乡镇卫生院服务功能保持不变，相关人员不必为此担忧。
强调布局优化，注重服务进阶
优化基层医疗卫生机构布局建设不是一项孤立任务，而是需要融入全面深化医改工作大局和整体进程，置于医疗卫生服务体系的整体框架中，进行系统性、综合性考量。“特别是在大力建设整合型医疗卫生服务体系的当下，基层医疗卫生机构布局建设要与紧密型医联体深度协同。”北京协和医学院卫生健康管理政策学院副院长王芳表示，在这一过程中，不仅要注重硬件设施的更新与完善，还要积极推广和应用适合在基层开展的新技术新服务，更好发挥基层医疗卫生机构的基础性作用，促进分级诊疗体系建设。
为确保工作的系统性、协同性，《指导意见》既强调布局优化，也注重服务进阶，提出或重申“优化服务协同联动”“强化基层服务能力”“发展壮大基层医疗卫生队伍”3个方面工作要求。在优化服务协同联动方面，《指导意见》强调要依托紧密型医联体，加强县乡一体、乡村一体和城乡联动，推动以人员为核心的医疗卫生资源向基层下沉；加快推进县域内资源共享中心建设，增加基层常见病和慢性病用药种类，推动县域医共体用药目录统一。
《指导意见》还要求，各地将这项工作纳入本地国民经济和社会发展规划，并作为“十五五”医疗卫生服务体系建设重点，将基层合理用地需求纳入国土空间规划“一张图”统筹保障。提示促进医疗、医保、医药协同发展和治理，注重发挥医保支付、价格等调控作用。“从这点可以看出，文件制定者在谋划过程中充分考虑了内外部影响因素，展现了既立足当下又着眼未来的全局视野与长远眼光。”王芳说。
《指导意见》鼓励基层医疗卫生机构与养老服务设施统筹规划、毗邻建设。“这项部署与其他相关政策保持了很好的协调性。”王芳表示，这一举措精准呼应了当前人口老龄化快速发展的社会现实，也体现了优化基层医疗卫生机构布局建设在推动医养结合和健康老龄化进程中的重要作用。
《指导意见》印发后，关键在于落实。张朝阳强调，各地党委政府需强化属地责任，切实落实领导、投入保障、管理、监督责任，在乡村要将其作为五级书记抓乡村振兴的重要内容稳步推进；加大政策宣传力度，将宣传范围从卫生健康领域向其他协同部门延伸，推动各部门领会政策深层考量、形成共同落实的合力；在工作中注重加强分类指导，边推动边总结边交流，确保工作沿着正确方向前行。
文：健康报记者 高艳坤
编辑：杨真宇
校对：马杨
审核：秦明睿 徐秉楠
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